地方人大及其常委會行使重大事項決定權的再研究

九江人大信息網   發布時間:2018年11月06日   打印本頁   關閉窗口

范先金  鄧鵬飛

【摘  要】討論和決定本行政區域內的重大事項是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權,也是最能體現地方國家權力機關特征的一項權力。經過多年的實踐和探索,地方人大及其常委會在依法行使重大事項決定權方面積累了一批經驗。但是相比于監督權、立法權、人事任免權,重大事項決定權在地方人大工作中還是一個比較薄弱的環節。這種情況與依法治國、堅持和完善人民代表大會根本政治制度的需要不相適應。因此對重大事項決定權進行探討研究很有必要。本文分析了當前行使重大事項決定權中存在的問題,從深化認識、明確重大事項范圍、規范行權程序、增強行權實效、加強隊伍建設和法律配套等方面為地方人大更好地行使重大事項決定權提供參考。

【關鍵詞】人大及其常委會  重大事項決定權

 

依法討論決定重大事項是憲法法律賦予人大及其常委會的一項法定職權,是由人民當家作主的國家政權性質決定的。近年來,各地各級人大及其常委會在行使重大事項決定權方面做了許多探索,積累了很多較好的工作經驗。但是,由于體制機制和思想認識等原因,目前在行使重大事項決定權的過程中還存在行權主動性不夠、議題選取不準、行權程序不規范、決議決定實施不力等問題,加大對重大事項決定權的研究十分必要。

一、九江人大系統行使重大事項決定權概述

從九江實踐來看,九江人大系統高度重視重大事項決定權的行使,紛紛對涉及本行政區域全局性、長遠性、根本性的問題作出決議決定。既將黨委的決策意圖依法轉化為了人民的共同意志,又促進了“一府兩院”依法行政、依法司法。

(一)完善了討論決定重大事項的制度。為規范重大事項決定權的行使,按照《中共中央辦公廳印發<關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見>的通知》(中辦發〔2017〕10號)和《中共江西省委印發<關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的若干意見>的通知》(贛發〔2017〕25號)文件要求,九江市出臺了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施辦法》?!妒凳┌旆ā范孕惺怪卮笫孿罹齠ㄈǖ幕駒蠔鴕?、各級人大行使重大事項決定權的重點和范圍、討論決定重大事項的機制和程序、決議決定的落實和實施、組織領導和工作保障等方面進行了詳細規定,為九江人大系統更好地行使重大事項決定權提供了制度保障。同時,修水縣、武寧縣、都昌縣、永修縣、柴桑區等多個縣出臺了人大常委會討論決定重大事項實施辦法。

(二)增加了討論決定重大事項的數量。以九江市人大為實證,近幾年來依法討論決定的重大事項逐年增加(見表一)行使重大事項決定權的頻度越來越大。討論決定重大事項的數量逐年增加,既發揮了重大事項決定權的職能作用,又彰顯了地方國家權力機關依法行權的權威性和嚴肅性。

(三)增強了討論決定重大事項的實體性。以往,市人大作出的決議決定以“一府兩院”工作報告、計劃預算等法律明確規定必須由人大討論決定的事項為主,更多地是完成法定程序;對涉及全市經濟社會發展和群眾生活的實體性事項作出決議決定較少。近年來,市人大加大了對城鄉建設、經濟發展、生態環保、教科文衛、食品安全等領域重大事項的討論決定力度(見表二),推動解決了一批發展重點難點問題和民生痛點堵點問題。

二、基層人大行使重大事項決定權中存在的主要問題

基層人大常委會在行使重大事項決定權方面取得了一定的成效,但是由于體制機制和思想認識等原因,也存在權力行使不主動、不規范、實效性不強等問題。

(一)依法行權的主動性不夠。部分人大同志對重大事項決定權的認識比較片面,認為我們實行的是“黨委決定、政府執行”的權力運行模式,人大及其常委會主動行使重大事項決定權是“與黨委爭權”“與一府兩院為難”。從決議決定的提出主體來看,地方人大常委會作出決議決定,主要是根據黨委的建議、“一府兩院”的提請、人大代表的議案而作出的。人大常委會自主作出的決定,大部分是為了貫徹執行某項法律法規的有關要求。真正由人大自主立項、自主起草、自主提出議案的很少。從決議決定內容來看,除計劃、預算等必須由人大討論決定的事項外,對地方重大事務,特別是人民群眾普遍關注的熱點難點焦點問題行使決定權較少。

(二)討論決定重大事項的議題選取不準。一方面,由于憲法和地方組織法對重大事項的的范圍規定不夠明確,一些地方人大在選取重大事項議題時出現錯位現象,未把屬于人大討論決定范圍的重大事項納入討論決定的議題;把不屬于重大事項,但在推行中困難較多的事項納入討論決定重大事項的范圍,沒有遵循重大事項事關“全局性、長遠性、根本性”的特征要求。比如,某縣人大常委會作出了《關于批準××城市建設投資有限公司項目貸款的決定》,明顯越俎代庖了,使人大成為了政府決策的一環,影響了人大行使重大事項決定權的嚴肅性和權威性。一方面,把重大事項決定權和其他權力混淆。比如,把修改法規制度、監督事項、人事任免等決定作為重大事項決定,不利于重大事項決定權的有效行使。

(三)重大事項決定權行權程序規范。實踐中,由于法律法規對重大事項決定權的行使程序規定得不夠詳細具體,在實際行權過程中存在一定程度上的不規范現象。一方面缺乏計劃性和前瞻性。與立法、監督工作相比,決定重大事項的工作內容很少在人大常委會年度工作要點中進行專項安排,部分重大事項甚至是臨時提出的,而后再提請人大討論決定,人大常委會往往沒有充分的時間進行深入調研、論證,審議往往難以深入,導致作出的決議決定質量不高,針對性、約束性不強。另一方面缺乏詳細具體的行權程序。中央《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》和各省的實施意見對重大事項決定權的行使程序規定比較籠統,沒有對重大事項議案提出、議案受理、調研論證、審議決定、決定執行、實施監督等各環節進行詳細規定,實際行權過程中無的放矢、程序不清。

(四)重大事項決議決定實施不力。一方面,部分重大事項決議決定可操作性不強。由于專業力量不足、調研論證不夠、被動決定等原因,部分人大常委會作出的決議決定多為號召性、程序性的,實踐中難以操作,決議決定作出后執行部門無從下手,執行效果如何也難以評判,使得人大的決議決定流于形式、決而無果,影響了重大事項決定權的行權實效。另一方面,缺乏強有力的決議決定辦理督辦機制,決議決定往往一作了之,對其辦理落實情況沒有進行追蹤評價。“一府兩院”沒有建立完善的辦理落實制度,沒有將決議決定的落實工作責任明確到單位到人,沒有及時向人大常委會報告落實進度和落實結果;人大常委會沒有建立規范的督辦制度和問責機制,沒有對決議決定的辦理進行跟蹤監督并提出改進工作的意見建議,對辦理落實不力的也沒有進行追責,影響了重大事項決定權的實效性。

三、關于進一步行使好重大事項決定權的幾點建議

新時代新征程新要求,呼喚人大依法履職新作為。當前,人大重大事項決定權的行使與全面依法治國的要求、與人大職能作用的發揮還存在較大差距。為推動人大討論決定重大事項工作創新發展,提出建議如下:

(一)深化認識,增強討論決定重大事項的主動性。認識是行動的先導,只有樹立正確的認識才能扎實有效的行使重大事項決定權。各級黨委、人大、政府對人大行使重大事項決定權要有一個正確的認識。人大行使重大事項決定權是堅持和完善我國根本政治制度的需要。人大及其常委會討論決定本行政區的重大事項,不僅是憲法、法律的規定,也是人民代表大會制度的重要內容,是人民當家做主、依法管理國家事務的具體體現。人大行使重大事項決定權是推進依法治國的需要。人大討論決定本行政區域內的重大事項,有利于推進依法行政、依法司法,能夠有效地避免一府兩院“有權任性”,將依法治國落到實處。實踐中要正確處理好黨委與人大、人大與政府的關系。要增強黨委與人大的協調性。人大是在黨委的領導下行使重大事項決定權的。人大要及時將有關事項向黨委請示匯報,重大事項議題要經黨委批準;重大事項議案提出、調研論證、審議通過、實施執行等環節都要及時向同級黨委匯報。同時,要善于將黨委的重大決策部署轉化為本行政區域內全體人民的共同意志。要增強人大與政府的協調性。對人大而言,既要積極關注本行政區域內的重大問題,主動就職權內的大事行使好決定權;同時也不能越俎代庖,不能干涉政府的日常工作。對政府而言,應當尊重本級人大的決定權,對人大作出的決定決議要認真貫徹執行。

(二)明確范圍,增強重大事項選題的精準性。重大事項選取是否準確恰當直接關系到權力行使成效。在選取重大事項議題時要把握好以下幾個原則:一是要抓關系全局和長遠的大事要事。緊緊抓住本行政區域內經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中帶有全局性、根本性、長遠性的事項,以及關系群眾切身利益、社會普遍關注的事項,及時作出決議決定。二是要既不缺位也不越位。一方面要在事關黨委決策部署、政府工作重點、社會關注焦點、群眾關心熱點的問題上積極作為。另一方面要在人大職權范圍內依法行權,不能什么都管,要把握好“度”,不能影響政府行政權力的正常行使。三是要不求多只求精。行使重大事項決定權不要過多強調做出決議決定的數量,而要決議決定的執行效果如何。比如,在年初確定重大事項議題時,可以重點選取一兩件大事,一抓到底、抓出成效。

實踐中,可以把人大討論決定的重大事項分為三類:第一類是“議而必決”的事項,就是法定的應當由人大審查批準或決定的事項。比如計劃、預算、債務限額等。對于這類事項,人大常委會應當按照程序及時作出決議決定。第二類是“議而可決”的事項,就是人大有權作出但不一定必須作出決定決議的事項,如教育、科學、文化、衛生、人口、環境和資源?;さ確矯娣⒄構婊謀嘀坪橢卮笮薷牡?。對于該類事項,應當由“一府兩院”向本級人大常委會報告,人大常委會認為必要時可以作出決議決定。第三類是“議而不決”的事項,這類事項是法律明確規定屬于“一府兩院”職權范圍的事項,比如政府機構設置、行政區劃調整等重大事項,人大只要討論提出意見建議即可,不必也應不作出決議決定。

(三)健全程序,增強討論決定重大事項的規范性。大要行使好重大事項決定權,離不開一套科學合理的工作制度的保障。在實際行權過程中要把握好以下5個環節:一是議案提出環節。地方人大常委會主任會議、“一府兩院”、地方人大的專門委員會以及五人以上地方人大常委會組成人員聯名,可向地方人大常委會提出重大事項的議案。一般應在會議舉行前30日提出。議案提出后,在對議案的合法性、必要性和可行性進行審查基礎上,由主任會議決定是否列入常委會會議審議議題。二是調研論證環節。對擬決定的重大事項,人大常委會要組織人大常委會辦事機構、政府相關部門、人大代表、專家學者組成調研組深入一線進行調研,廣泛聽取各方面意見,在此基礎上擬出決議、決定草案。三是會議審議環節?;嵋檣笠櫧詡?,議案提請人應向常委會報告議案提出的必要性、可行性及法律政策依據,常委會工作機構應報告調查情況。審議時,要充分發揚民主,讓常委會組成人員暢所欲言,充分發表不同意見。如遇重大分歧,應由主任會議及時拿出處理辦法,或暫時不表決,待條件成熟后再作表決。四是表決通過環節。決議決定草案必須在常委會全體會議上進行表決。表決方式應采取無記名投票或電子表決器的方式進行,不宜采取舉手表決方式。五是公布實施環節。決議決定通過后,人大常委會應發布公告予以公布,并及時送交“一府兩院”執行或辦理。同時,要在報紙、電視、網絡等媒體上進行公開。六是督促檢查環節。為保證決議決定落實到位,人大常委會應加強督促檢查。要強化跟蹤問效,要建立重大事項決議決定執行情況報告制度、跟蹤檢查制度、責任追究制度,進一步加大對人大決議決定執行情況的剛性監督。要發揮委辦對口督辦作用,努力使人大及其常委會作出的決議決定落到實處。

(四)強化督辦,增強重大事項決議辦理的實效性。重大事項決定權行使得如何,關鍵看效果。要增強實效,就要善于作為。第一,加大對決議決定辦理執行工作的溝通協調力度。黨委、人大、政府秘書長或辦公廳(室)聯席會議除了討論決定每年的重大事項議題外,還應定期聽取重大事項決議決定的辦理執行工作情況,協調處理辦理執行工作中存在的困難,對決議決定辦理執行過程中的重點難點問題要及時向黨委、人大、政府領導匯報。第二,強化重大事項決議決定的剛性。重大事項決定權是人大及其常委會的一項法定權力,重大事項決議決定一經作出就具有剛性的法律效力。具體工作中,要善于把監督權與決定權結合起來,加大對決議決定辦理執行工作的跟蹤監督,解決“決而不行、行而無果”的問題,真正把重大事項決定權的成果落實到實處。對依法應當由人大決定的重大事項擅自作出決定的、重大事項不報告的、決定不執行的、規定期限內不向人大報告執行情況的等行為,人大要運用質詢、提出罷免議案等剛性監督手段,追究有關單位和個人的責任。第三、加強對重大事項決議決定辦理執行工作的考核評價。建立考核評價機制,每年組織人大代表、服務對象、有關專家對重大事項決議決定的辦理工作進行考核。通過聽取工作匯報、實地查看、問卷調查等方式對各相關單位的重大事項決議決定辦理執行工作進行考核評價,評價結果為優秀、合格、基本合格、不合格四個等次。要將考核結果在報紙、網絡、電視等平臺進行公開。同時,要加強考核結果的運用,及時將考核結果送交黨委、組織人事、紀委等部門,作為評先評優、干部使用的參考。可采取提出詢問或質詢等方式,加強對討論、決定重大事項的辦理落實工作的跟蹤監督,維護人大及其常委會依法行使重大事項決定權的權威和嚴肅性,真正把重大事項決定權的成果落實到實處。

(五)加強保障,增強組織、法制對依法行權的基礎性。目前,人大隊伍專業力量不足、年齡結構不合理,國家層面沒有專門規范重大事項決定權的法律等因素制約了重大事項決定權的行使。一方面,要建立一支素質較高的人大工作隊伍。在選舉人大代表和常委會組成人員時,要重視候選者的專業知識背景和年齡結構,確保將多種專業知識背景、履職熱情高的人選入人大隊伍,切實提高人大議大事定大事的能力。同時,要注重借用外腦,要充分吸收高校、科研機構、專家學者和廣大人民群眾的智慧,為人大更好的行使重大事項決定權提供智力支撐。另一方面,要加快重大事項決定權國家立法進度。從法律配套來看,立法有立法法,監督有監督法,任免也有組織法、代表法、選舉法,但是關于重大事項決定權的行使在國家層面尚無專門的法律。因此,建議全國人大盡快就重大事項決定權制定專門的法律,對重大事項的范圍、行使重大事項決定權的程序等內容進行全面系統的規定,為人大有效行使重大事項決定權提供法律保障。

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